Рішучий серіал “Офіс без Генпрокурора”

Офіс Генпрокурора знову без Генпрокурора. Просто “Офіс”, виходить. Це вже вшосте від Революції Гідності. Прям серіал.

Ми суспільство законів. Мірилом цього законовладдя є остання з Генпрокурорів Ірина Венедіктова. Реагуючи на озвучений Президентом намір позбавити її посади, вона еталонно написала: “Процедура звільнення Генпрокурора всім добре відома, іншої нема, інша не передбачена законом”. Законом. У підсумку, її так і звільнили – за законом. 

Однак те, що написано в законі — це одне, а те, що написано в Конституції — це дещо інше.

Що там у законі?

У Законі про прокуратуру є стаття 63, яка присвячена звільненню Генпрокурора. Хоча в назві бачимо «Порядок звільнення…», нині у ній намішано все – і підстави, і процедури. Ба більше, за загальним правилом, підстави треба домішувать з інших статей: головно, зі статті 42 «Підстави звільнення Генерального прокурора…», проте не лише.

Наприклад, 42-га нічого не згадує про випадок, коли набрало законної сили судове рішення про притягнення потужного відомого юриста на посаді Генпрокурора до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення. Може таке бути? Легко! Адже у нас найефективніша антикорупційна інфраструктура. У такій ситуації до статті 63 треба буде домішувати статтю 54, в якій якраз і йдеться про потребу звільнити прокурора-корупціонера. Цей приклад показує, що у статті 42 згадані далеко не всі підстави для звільнення з посади Генпрокурора. Проте це найменша проблема, якщо це можна називати проблемою.

Найбільша проблема в тому, що процедура звільнення Генпрокурора може бути запущена взагалі без підстави. Так-так, геть з нічого. Як і трапилося з Іриною Венедіктовою. Причина в тім, що на відміну від частин 1 та 4, частина 3 цієї статті лаконічно пише: «Президент України подає до Верховної Ради України письмове подання про надання згоди на звільнення з посади Генерального прокурора».

Тобто процитована частина, на відміну від інших частин статті, відкриває для Президента можливість ініціювати звільнення Генпрокурора коли йому заманеться. А тут ще така іронія долі: до ліплення цієї конструкції безпосередньо доклалася Ірина Венедіктова. 

Річ ось в чому. 

Закон про прокуратуру набув чинності у 2015 році й стаття 63 оригінально не мала чотирьох частин. Ба навіть аналогу положення процитованої частини 3 вона не мала. Там було лише дві: 

• перша дозволяла Президентові звільнити Генпрокурора, якщо йому надійде відповідне подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури (КДКП) або ВРП;
• друга – Верховній Раді висловити недовіру Генпрокуророві.

На цьому все. Саме тому назва статті 63 починається з «Порядок звільнення…», оскільки вона була винятково про процедуру. Підставою для Президента мало б слугувати тільки подання КДКП або ВРП. Подання ВРП було б у разі порушення Генпрокурором заборони щодо суміщення посад, а подання КДКП – якщо б Генпрокурор утнув би щось таке, що є несумісним з посадою як Генпрокурора, так і, власне, прокурора. Адже Генпрокурор також є прокурором, просто додатково обіймає найвищу управлінську посаду в прокуратурі.

Оригінальна архітектура статті 63 з’явилась не випадково. До цього наполегливо закликала Рада Європи. Організація пропонувала, аби не лише звільнення, але й добір кандидатів на посаду Генпрокурора відбувався з обов’язковим залученням КДКП. Тобто у Президента мали б залишитися, по суті, церемоніальні функції. Але політичної волі вистачило лише на «Порядок звільнення…». Відповідно, звільнити Генпрокурора Президент міг лише з подачі КДКП чи ВРП. І ніяк інакше.

Так було до 2019 року, допоки парламент не став моно, а на горизонті не замайоріла рішуча реформа імені Руслана Рябошапки.

Реформа полягала, зокрема, у тому, аби очистити Закон про прокуратуру від цих зарозумілих європейських пересторог. І в цьому аспекті реформа направду вдалася. Тоді статтю 63 й доповнили раніше цитованою частиною 3: «Президент України подає до Верховної Ради України письмове подання про надання згоди на звільнення з посади Генерального прокурора». Нині ж вона має чотири частини, в яких можна роздивитися 5 положень:

1. Президент має звільнити Генпрокурора на підставі подання КДКП чи ВРП (частина 1);
2. Верховна Рада може звільнити Генпрокурора, висловивши йому недовіру (частина 2);
3. Президент може просити згоди Верховної Ради на звільнення Генпрокурора (частина 3);
4. Президент має звільнити Генпрокурора, якщо той не повідомив про контакти з олігархом (частина 4);
5. Верховна Рада має звільнити Генпрокурора, висловивши йому недовіру, якщо той не повідомив про контакти з олігархом (частина 4).

Виходить, положення 1, 4 і 5 натякають на обов’язки, зокрема вказують на конкретну підставу для звільнення, а 2 і 3 — на свого роду привілей. Привілей звільнити Генпрокурора коли заманеться.

Хтось з команди Генпрокурора-реформатора міг би дорікнути: Минуточку! Це дещо інше! Частина 3 була потрібна статті 63, бо повноваження КДКП призупинялися. А раптом Президент захотів би замінити обличчя реформатора на посаді Генпрокурора?

Гарна спроба, друже, але є нюанс. Навіть два: конкретний і загальний. 

Конкретний у тому, що повноваження КДКП дійсно призупинялися на два роки: з осені 2019 до осені 2021. Однак не всі повноваження КДКП призупинялися, деякі геть вичищалися з Закону про прокуратуру. І, як я вже вказував вище, закон очистили від положень, які відводили КДКП принципову роль у процесі звільнення Генпрокурора. Роль настільки принципову, що Президентові не сил було реалізувати звільнення Генпрокурора без КДКП.

Якщо вести мову загалом, то варто згадати тренд раннього періоду монобільшості щодо послаблення гарантій публічних службовців: будь-то самих депутатів (скасування імунітету), чи-то чиновників виконавчої гілки (звільняли масово і в один клік). У складі цієї монобільшості — сюрприз-сюрприз — активно голосувала й Ірина Венедіктова.

І тут ми підходимо до Конституції. Адже на конституційному рівні щодо гарантій Генпрокурора все відбувалося з однаковою точністю, проте навпаки.

Що там в Конституції?

• Порядок призначення/звільнення у первинній редакції Конституції (на момент прийняття) дещо відрізнявся від того, що є нині. Тоді Президент так само міг призначати Генпрокурора лише за згоди Верховної Ради, але звільнити міг вже самотужки.

• У 2006 сталися конституційні зміни, що були частиною великого політичного компромісу, і відтоді як призначення, так і звільнення Генпрокурора потребує згоди Верховної Ради. 

Однак, у 2016 році мали місце доволі серйозні конституційні зміни щодо прокуратури загалом, й Генпрокурора зокрема. Прокуратура не лише стала частиною судової влади, конституційні норми в частині призначення/звільнення Генпрокурора отримали невеличкі доповнення. Невеличкі, але вельми змістовні: «Дострокове звільнення з посади Генерального прокурора здійснюється виключно у випадках і з підстав, визначених цією Конституцією та законом». Ніби косметичні, еге ж? А насправді ніт.

По-перше, візьмемо до уваги ідеологію цих змін. Це були комплексні, всеохопні зміни, які стосувалися судової влади. Сам проєкт змін до Конституції так і називається «щодо правосуддя». У пояснювальній записці до проєкту буквально написано, що він покликаний деполітизувати судову владу, посилити її незалежність, а також привести у відповідність до європейських стандартів конституційні положення щодо її функціонування.

По-друге, у процесі підготовки конституційних змін українська влада тісно співпрацювала з Радою Європи, точніше, її Венеційською комісією. Надаючи попередню оцінку проєктові, міжнародні експерти нагадали, що давно рекомендували Україні записати в Конституції, що Генпрокурор може звільнятися лише з конкретних підстав, визначених законом. Відтак, текст проєкту їх цілком задовільнив, а під час остаточної оцінки цьому аспектові вони приділили лиш дрібку уваги. 

Позитивна оцінка проєкту конституційних змін завдячує насамперед тому, що на той момент був прийнятий Закон про прокуратуру, який містив вже згадану статтю 63. Й не лише її, а цілу низку норм, які віддавали КДКП принципову роль у процесі звільнення Генпрокурора.

Ба більше, завдяки конституційним змінам 2016 року ця роль отримувала цілком собі конституційний фундамент. Адже у Конституції з’явилося ще таке положення:

“Відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору … прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності”.

Це все якраз про КДКП. Іншими словами, між експертами Ради Європи і українською владою був консенсус, що проєкт по суті конституалізує модель, яка вже втілена на рівні закону.

Єдине, що тоді не вдалося, – так це вилучити з Конституції повноваження Верховної Ради звільняти Генпрокурора шляхом висловлення йому недовіри (така спроба була в первинній редакції проєкту).

Отже, це все означає, що з конституційної перспективи звільнення Генпрокурора Президентом обов’язково має спиратися на два компоненти:

1. якусь конкретну підставу, визначену законом;
2. участь у цьому процесі не лише Верховної Ради, але й КДКП.

Без цих компонентів дострокове звільнення Генпрокурора не узгоджується з Конституцією.

Друже, раптом ти подумав: Ну нє, в Конституції такого нема…, тримай одразу козирного туза, який ховався у найменш очікуваному місці — рішенні Конституційного Суду.

У 2008 році Суд розмірковував над тим, як треба розуміти слова «строк повноважень Генерального прокурора», які на той час містилися в статті 122 Конституції. І він так само дійшов висновку, що дострокове звільнення Генпрокурора з посади можливе лише з конкретних підстав, що прямо визначені в законі. Це 2008 рік, на хвилиночку. 

Крейсер “Прокуратура”

Нарешті, вже давно треба відкрити очі на одну деталь, пов’язану з посадою Генпрокурора. 

Вище я вже згадував, що Генпрокурор – це прокурор, який одночасно обіймає найвищу управлінську посаду в прокуратурі. У Законі про прокуратуру навіть є пряма норма, що особа, яку звільнили з посади Генпрокурора, далі лишається працювати прокурором (частина 3 статті 42). Проте ця норма жодного разу не втілювалася в життя. Після кожного звільнення Генпрокурора, «екси» тікають з прокуратури, наче в неї влучили дві ракети комплексу Нептун.

На цьому тлі двійко останніх випадків звільнення Генеральних прокурорів виглядають непересічними.

Адже Руслан Рябошапка і його команда заприсягалися реформі прокуратури ніби як востаннє, але зібрали речі ще до початку голосування Верховної Ради про висловлення недовіри Генпрокуророві. Ірина Венедіктова донедавна не уявляла свого життя без переслідування воєнних злочинців та насаджування справедливості де вийде, однак вже стоїть на порозі дипломатичної кар’єри (хоча, очевидно, ні прокурорська кар’єра, ні драбина до цієї кар’єри, для неї не заблоковані).

А, можливо, ці випадки лише здаються непересічними. Та й, мабуть, лише з однієї перспективи – зі слів самих екс-Генпрокурорів. Коли насправді має значення тільки гра в лояльність. Лояльність до Президента.