Site logo
Законопроєкт №7025

Законопроєкт №7025: як зупинити час в адвокатурі

2022-02-22

Текст: Дар’я Писаренко
Ілюстрація: Катя Цібере
Коректорка: Оля Панченко

Законопроєкт №7025: як зупинити час в адвокатурі

– Не можна повірити в неможливе!
– Просто у тебе мало досвіду, – зауважила Королева. – У твоєму віці я приділяла цьому півгодини щодня! В інші дні я встигала повірити в десяток неможливостей до сніданку!

Днями несподівано прочитала законопроєкт №7025 від 04.02.2022 року «Про саморегулівні організації» (надалі – СРО). Чому несподіванку? Бо цим законом пропонується внести значні, я би сказала визначальні зміни, до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та ще двох нормативних актів. Не чула нічого і з приводу обговорення законопроєкту серед адвокатів чи правничого середовища, адже він безпосередньо стосується адвокатів, арбітражних керуючих та виконавців. Не знайшла жодної згадки й на сайті НААУ або на ФБ-сторінках народних депутатів, які традиційно опікуються темою адвокатури і які є серед співавторів проєкту.

  • Законопроєкт ініційовано більше ніж 40 народними обранцями. Серед них є адвокати з нині призупиненими свідоцтвами. Також є Ілля Кива, майже адвокат від Закарпатської області.
  • З пояснювальної записки відомо, що «метою та завданням законопроєкту є формування законодавчого підґрунтя для створення саморегулівних організацій в Україні та забезпечення їх діяльності, а також вдосконалення правового регулювання діяльності існуючих саморегулівних організацій, що вже існують».
  • Всього вдосконалити через перехідні положення вирішили три діючих закони: Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Закон України «Про нотаріат», Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», Кодекс України з процедур банкрутства.

“The first thing we do, let’s kill all the lawyers”

Після ознайомлення з проєктом в частині змін до ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» склалось суб’єктивне враження, що його автори буквально зрозуміли цю цитату Шекспіра з Генріха VI. Я вже не вперше посилаюсь на цю цитату. Але ж, хіба хочу? Мушу.

Перше, що привернуло мою увагу – зміни до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Колись чула про поняття «законодавча контрабанда». Це коли за якимось великим проєктом намагаються непомітно в самому кінці в перехідних положеннях протягнути важливі (для когось) зміни до інших законів. Саме це я побачила в цьому проєкті. Оскільки зміни, запропоновані в перехідних положеннях проєкту до ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» точно (1) не узгоджуються з тим, що декларують в самому проєкті про СРО, (2) є настільки значними, що вимагають окремої законодавчої ініціативи.

Проєкт №7025 про СРО є рамковим. Традиційно нормативна база в сфері СРО створюється не тільки заради можливості об’єднуватись професіоналам, а також заради посилення захисту споживачів та, головне, заради розвитку реальної конкуренції і запобіганню монополій.  Саме цього я не побачила в цьому проєкті. Буду рада помилятись і прочитати про це думки експертів.

До речі, наразі на сайті ВРУ є інший законопроєкт про СРО №2613 від 17.12.2019 року за поданням Кабінету Міністрів. Про цей проєкт є стаття на Економічній правді. Саме в цьому проєкті я побачила все те необхідне, що писала вище. Проте, між цими проєктами є ще одна важлива різниця. Проєкт №2613 від 2019 року містить чітку заборону на дію закону щодо суддівського самоврядування; прокурорського самоврядування; адвокатури та адвокатської діяльності та нотаріату. Теперішній проєкт №7025 не містить таких заборон.  

Повернемось до теми адвокатури. Проєкт №7025 в перехідних положеннях пропонує внести зміни, зокрема, до ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Тут порівняльна таблиця для легкого сприйняття.

Хочу зупинитись на декількох з них.

Час перебування на посадах

Пропонується прибрати норми, які обмежують час перебування на посадах Голів Рад адвокатів регіону, Голів КДКА регіону, Голови ВКДКА та Голови РАУ.  Наразі, в чинному законі, щодо всіх цих посад є чітка норма – «Одна й та сама особа не може бути головою […] більше ніж два строки підряд». Жодного роз’яснення в пояснювальній записці про мотиви таких змін немає.

Процитую деякі повноваження голови, наприклад, РАУ. З повноваженнями інших голів можна ознайомитись в законі. Отже,

  • Голова Ради адвокатів України за посадою є головою Національної асоціації адвокатів України.
  • Голова РАУ представляє РАУ та НААУ в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях, перед громадянами.
  • А також забезпечує скликання та проведення засідань Ради адвокатів України, розпоряджається коштами і майном Національної асоціації адвокатів України відповідно до затвердженого кошторису, вчиняє інші дії, передбачені цим Законом, положенням про Раду адвокатів України, статутом Національної асоціації адвокатів України, рішеннями Ради адвокатів України і з’їзду адвокатів України.
  • Відповідно до положення про РАУ Голова також керує роботою РАУ, спрямовує діяльність РАУ на забезпечення виконання напрямків діяльності НААУ, схвалених з’їздом адвокатів України, […], забезпечує скликання та проведення засідань РАУ, головує на них; формує проект порядку денного РАУ; координує діяльність органів адвокатського самоврядування (щоб це не означало);
  • приймає рішення щодо забезпечення представництва інтересів НААУ та Ради адвокатів України під час розгляду справ у Конституційному Суді України тощо.

Адвокатура це не тільки про адвокатів та їх самоврядування. Адвокатура делегує двох представників до ВРП (Вищої ради правосуддя) та одного до КДКП (Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокуратури), яких обирає на з’їзді адвокатів України. Квота представництва, порядок висування та обрання делегатів з’їзду адвокатів України, порядок проведення з’їзду адвокатів України встановлюються Радою адвокатів України.

Про те, як проходили з’їзди адвокатів, на яких обирались члени КДКП та ВРП детально викладено у тіньовому звіті  «Адвокатура України: уроки перших років самоврядності» та в статті Вікторії Матоли «У ресторан тільки після голосування: як відбувався з’їзд адвокатів». Нагадаю, що нині адвокатуру у ВРП представляють Олексій Маловацький та Павло Гречківський.

Прибирання запобіжника встановлення узурпації влади на декількох рівнях самоврядування виглядає, як мінімум, не логічно з огляду на принципи, прописані в самому проєкті закону про СРО в ст. 3: саморегулівна організація утворюються та діє на принципах: […] 2) рівності прав її членів; 3) самоврядності; […] 7) недискримінації; […] 8) прозорості та відкритості її діяльності; 9) відсутності майнового інтересу її членів; 10) виборності керівних органів.

Пам’ятаєте, як в 2003-2004 роках пропрацьовувався сценарій обрання Леоніда Кучми на третій термін? Тоді КСУ виносив рішення щодо тлумачення статті 103 Конституції. В окремій думці до цього рішення суддя КСУ Савенко написав:

«Закріплення на конституційному рівні принципу ротації, […], має демократичне значення, оскільки слугує своєрідною противагою всевладності Президента України, протидіє трансформації конституційного правління в режим особистої диктатури. Конституцією України Президенту України надано широкі повноваження. Необмежене безперервне перебування на посту Президента України однієї особи не виключає встановлення режиму особистої влади (культу особистості) і може призвести до виникнення антидемократичного режиму в державі. Запровадження обмеження щодо строків перебування однієї й тієї ж особи главою держави (Президентом) має на меті звузити можливість встановлення особистої влади».

Не бачу причин не провести аналогію з самоврядуванням адвокатури і посадами голів всіх рівнів. Не з такими можливими трагічними наслідками, проте, не з меншим рівнем загрози.

Ротаційна спроможність органів самоврядування та представницьких органів є необхідною умовою для демократичного розвитку будь-яких інституцій. Водночас це говорить про відкритість еліт до змін та гарантує розвиток на конкуренційних засадах. Адвокатура – не виключення. Від неї наразі дуже багато нині залежить, зокрема, рівень успішності втілення судової реформи.

Адвокатура такий саме учасник системи правосуддя, як суди і прокуратура. Тому наразі як ніколи є потреба в нових лідерах, які б розуміли необхідність реформування системи правосуддя, розуміли роль адвокатури і адвокатів/-ок в цьому і були відкриті до прогресивного і нового. А головне – були реально підтримані більшістю адвокатів та адвокаток та забезпечували їх розвиток, замість можливості прийти до свавілля органів самоврядування.

Важливим елементом влади є легітимність. Чи буде самоврядування адвокатури за умов можливого необмеженого головування мати легітимність не тільки в очах адвокатів, але й інших стейкхолдерів? Це питання зі ствердною відповіддю – не буде. Сама можливість безстрокового перебування на посаді ще не говорить стовідсотково про настання режиму особистої влади. Говорить тільки про таку можливість. Від якої так тяжко інколи відмовитись. Проте, на мій суб’єктивний погляд, прибирання запобіжника «довічного» перебування на обраній посаді може призвести до узурпації, за якої зовсім не буде потенціалу на необхідні та часто затребувані самими адвокатами зміни.

Ротаційний принцип в керівництві не був придуманий на пустому місці. Ротація у владі є необхідністю для розвитку.

Як пише авторка статті, в психології є поняття «управлінська ерозія або «псування» владою». Ерозія полягає в тому, що з часом ефективність діяльності суб’єктів влади (керівників) зменшується. У керівників з часом виникають стереотипи, все більше дається взнаки певна догматичність, рутинізація, відрив від реального життя. Тривале перебування на керівній посаді призводить до того, що рішення, які ухвалює керівник, стають усе менш ефективними й раціональними.

Найбільша небезпека загрожує тим, хто займає найвищі посади тому, що в процесі реалізації керівних функцій контроль (влада) над іншими людьми приносить людині все більше задоволення. У цьому випадку людина не стільки піклується про загальні інтереси, скільки прагне домінувати (панувати). Громадська користь замінюється особистим задоволенням і захопленням владою. […] Проблема збереження та розширення владних повноважень стає для них найважливішою. Вони постійно розширюють мережу контрольних або репресивних засобів. Бажаючи виправдати свої кроки, можуть створювати міфи про ворогів та всілякі загрози для організації. Виникнення й розвиток управлінської ерозії не залежить від стилю керівництва. Їй підвладні менеджери, які дотримують і демократичного, і авторитарного стилів. […] Основним методом профілактики управлінської ерозії є ротація (заміна) керівних посад.

Єдине, що радує, що ці посади все ще лишаються виборними, хоч і через доволі дивну систему квот.

Право голови НААУ створювати комітети

В законі пропонується закріпити право голови НААУ створювати комітети НААУ та приймати про них положення. Голови комітетів, їх заступники та члени ради комітетів (секцій) також будуть призначатись одноосібно Головою НААУ відповідно до законопроєкту.

Насправді, все, описане абзацом вище, вже і так діє. Наразі ці повноваження прописані в положенні про Комітети НААУ, затвердженому Розпорядженням Голови НААУ в липні 2021 року. П.4.2. положення: Голова очолює комітет, призначається на посаду та увільняється з посади розпорядженням Голови НААУ, РАУ […] Повноваження голови комітету є безстроковими, однак, він може бути звільнений від обов’язків голови за розпорядженням Голови НААУ, РАУ у будь-який час.

До липня 2021 року голів комітетів призначала Голова НААУ та РАУ з посиланням на (1) заяву адвоката про призначення головою, (2) статтю 56 закону та (3) пункт 1.17 Розділу ІІІ Положення про РАУ. Тобто до липня 2021 року повноваження з призначення голів комітетів існували за принципом негативного консенсусу – самоврядування не висловилось проти такої традиції. Тепер це пропонують закріпити в законі.

Коли я вперше дізналась про процедуру призначення, я сильно здивувалась. Невже адвокатам з комітетів самим не хочеться обирати серед рівних собі Голову? Чому ця функція діє судах, коли судді самостійно обирають голову суду, або на кафедрах ВНЗ колеги самі між собою обирають голів? Чому адвокати відмовились від такого важливого функціоналу, від елементу демократії?

Окрім того, одноособове призначення Голів комітетів та їх заступників має корупційні ризики. Ні, я не кажу про грошову корупцію. Це про потенційний ризик впливу, та можливе традиційне «послуга – за послугу». Також, хіба може одноособове призначення гарантувати та бути проявом якості, прозорості та справедливості процедури? Що, власне, і має бути основоположними елементами самоврядування. Чому треба концентрувати владу в одних руках? Чому самоврядування з колективного перетворюється на одноособове в час, коли в країні все частіше утворюються колективні органі при держаних і приватних установах для прийняття спільних, виважених, професійних і, головне, прозорих рішень.

До Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» також пропонуються інші, не менш значущі зміни. Наприклад, щодо роботи реєстрів, запровадження нових плат від адвокатів тощо. Все це вимагає більшого об’єму часу та тексту. Впевнена, днями ще прозвучить гучно голос спільноти з оцінкою таких змін. 

***

Серед ініціаторів законопроєкту не побачила Андрія Костіна – Голову комітету ВРУ з питань правової політики. Впевнена, що це не випадковість. Переконана, що досвід роботи пана Андрія в адвокатському самоврядуванні на користь адвокатури не дасть йому підтримати такі загрозливі зміни. Ба більше – варто зробити все можливе, щоби не допусти їх прийняття.

Повернусь до «контрабанди». Через перехідні положення рамкового закону хочуть внести фундаментальні зміни до спеціалізованого закону. При цьому, комітет з питань правової політики, який має бути першим відповідальним за роботу з ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», стоїть на третьому місті, бо зміни вносять через ЗУ про СРО. Дивина! Такі важливі зміни до спеціалізованого закону про адвокатуру мають вноситись тільки після широкого обговорення серед професійної спільноти, об’єднань, центральних та регіональних (!) органів самоврядування.

ЗУ «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» ніколи не був таким, на який заслуговує адвокатура України для свого розвитку. Про це публічно писали під час його прийняття не тільки Головне науково-експертне управління ВРУ разом з її Головним юридичним управлінням, але й експерти, варті довіри.

Монополія єдиної СРО (Національна асоціація адвокатів) в поєднанні з обов’язковим членством всіх адвокатів говорить про хворобливість ситуації. Так само не витримують критики норми щодо обрання органів самоврядування, одна тільки «квота представництва» чого варта. На жаль, запропоновані нині зміни здатні зацементувати існуючий стан справ в адвокатурі (з очевидної проблеми на поверхні – сьогодні в столиці діє дві Ради адвокатів з окремими реєстрами). В адвокатурі, яка має величезний влив на систему правосуддя та, зокрема, приймає участь у формування такого важливезного органу, як Вища Рада Правосуддя.


We use cookies to improve your experience on our website. By browsing this website, you agree to our use of cookies.

Sign in

Sign Up

Forgotten Password